På 1920- och 30-talen genomfördes som en del av den utdragna mexikanska revolutionen en serie jordreformer: 1922 omfördelades tre miljoner hektar, och 1925 ytterligare fem miljoner. (Källa är Joseph och Buchenaus bok Mexico’s Once and Future Revolution, 2013.) Vad innebar dessa reformer för jordbrukets effektivitet och för jämlikheten i agrarsamhället? I detta blogginlägg tittar jag på en rad studier på dessa ämnen.
Nationalekonomen Edmundo Flores (1919-2003), professor och länge verksam vid FN, hade 1969 i tidskriften Developing Economies en starkt positiv utvärdering av reformernas effekter. Mexiko var i slutet av 1960-talet, menade Flores, det enda landet i Latinamerika som var självförsörjande på mat, och han förklarade detta med ”the combined effects of land reform, road construction, irrigation, agricultural credit, and the spread of many innovations through research extension and training” (s. 82) som tillsammans gett en tillväxt på över 5 procent om året i jordbruket sedan det sena 1930-talet. På 1960-talet gick landet från att vara netto-importör till netto-exportör av vete och majs, med stora exporter till östblocket och till arabvärlden.
Detta betyder inte att allt är perfekt i Mexikos jordbruk, säger Flores: ”much of farming is still done with very primitive technology which demands strenuous efforts, is plagued by risks, and yields very little to most peasant”, och genomsnittsinkomsten är 60 procent högre i industrin än i jordbruket. Men vi måste komma ihåg, säger han, att i princip allt kapital till Mexikos industrialisering under 1900-talet har kommit från jordbruket. Efter revolutionens våldsamma år 1910-1917 och flera konflikter med USA skars Mexiko i princip av från internationella investeringar; Flores menar att det bara finns två undantag varav det ena är judiska flyktingar från nazismen, och spanska republikaner på flykt från Franco, som båda tog med sig visst kapital hemifrån. (s. 84) Samtidigt så skickade rika mexikaner sitt kapital utomlands på grund av den politiska oron, och ökade landets underskott i betalningsbalansen.
”There were, therefore, only two ways to increase the domestic rate of capital formation : (1) the classic, painful, and expedient recourse to squeezing agriculture as much as possible ; and, (2) the more enterprising transfer of workers from agriculture to the emerging industrial and urban sectors, and their employment at subsistence wages in activities which would eventually increase the productive capacity of the system. This is how public works were financed and how huge government deflcits were covered until 1942. This explains largely the paradox of the success and failure of Mexican agriculture : the penury of the peasants and slum dwellers and the impressive agricultural industrial and urban growth.” (s. 85)
Detta utdrag av kapital ur jordbruket började 1925 under Calles-regeringen, med mycket låga konsumtionsnivåer för ”the peasant masses” och få eller inga välfärdssatsningar på landsbygden. Bönderna tolererade detta eftersom det kom från samma regering som gav dem gratis jord och gjorde stora investeringar i dammar, landsvägar och skolor. Efter 1942 kom utländskt kapital in igen, men har aldrig överskridit 15 procent av de totala investeringarna.
Flores har en intressant analys av vad han ser som differensen mellan den ekonomiska ordningen och den sociala ordningen:
”The key to understanding contemporary Mexico is to realize, first, that the triumph of the 1910-1917 revolution imposed a new social order, and second, that this order lacked an economic foundation. Since then, the main goal of economic policy has been to create a productive structure cornpatible with the new social principles, and capable of supporting and of continuing a political system in which the most important groups in society have effective representation.” (s. 86)
Sedan 1915 har 56 miljoner hektar (138 miljoner acres) omfördelats i Mexiko, mer än 50 procent av jordbruksjorden. Till 2,4 miljoner bönder, i formen gemensamheter kallade ejidos. En typisk individuell del av en ejido är 6,5 hektar; idag finns det 18 000 ejidos varav 4 000 arbetar kollektivt och producerar bomull, sockerrör, ris och hampa medan 14 000 arbetar individuellt. (s. 87) De ursprungliga jordägarna fick bara kompensation om ungefär 0,5 procent av jordens värde. Jordreformerna skapade också små familjebondgårdar, pequenas propriedades, inspirerade av USA:s familjejordbruk och med 100 till 150 hektar av jord. Dessa skapades ur jord som undantogs från expropriering och förblev ägda av de gamla hacienda-ägarna; idag omfattar dessa arrendegårdar unegfär 7,5 miljoner hektar jord, ofta den bästa jorden.* (s. 87-88) Utöver ejidos och pequenas propriedadesfinns det också 1,4 miljon mindre privata gårdar om totalt 170 miljon hektar, och 500 stora haciendor på mellan 125 000 och 250 000 acres; Flores menar att ”As a rule, these haciendas are located in remote, semi-desert regions or in virtually inaccessible tropical jungles, or else they are owned by powerful politicians.” (s. 88) Situationen vid 1960-talet kan jämföras med den 1910 då det fanns 8431 stora haciendas och 48 633 rancher mellan 200 och 1000 hektar: av 15 miljoner medborgare var 0,3 procent jordägare och resten jordlösa.
Efter redogörelsen för jordfördelningen diskuterar Flores den ekonomiska tillväxten sedan 1950, i industri, jordbruk och tjänstesektor. Som drivkrafter för jordbrukets tillväxt diskuteras bland annat bevattningssystemens utveckling (med start i en statlig satsning 1926) och storstaden Mexico Citys efterfrågan på kött och mjölk.
Från 1910 och 1967 ökade befolkningen med 202 %, från 15,1 miljoner till 45,6 miljoner. Överlag var tillväxttakten 2,7 procent om året, med lite olika tillväxt mellan olika tider: 1,7 procent på 30-talet, 2,8 procent på 40-talet, 3,0 procent på 50-talet, och hela 3,7 procent 1960-67. 1910 bodde 78 procent av befolkningen på landsbygden; 1967 var det bara 43 procent. I städerna skedde ingen jordreform som på landsbygden, så haciendeägare tjänade väldigt mycket pengar på prisstegringen på den jord de också ägde i städerna, när städerna växte allt mer. (s. 92-93)
Ungefär samtidigt som Flores publicerade D.E. Horton en artikel på samma tema: ”Land Reform and Economic Development in Latin America, the Mexican Case”. Den börjar slående: ”Land to the tiller is the slogan most often heard in Latin America today.” Men, säger Horton, bara Mexiko, Guatemala, Bolivia, Kuba och Venezuela har lyckats genomföra större jordreformer. Jordreformer förelås ofta av sociala skäl, säger han, men här ska han istället argumentera för jordreformer ur ett ekonomiskt perspektiv. Det är väldigt 60-tal när han skriver: ”Socio-economic development implies both urbanization and industrialization.” (s. 10) Några små lädner — Nya Zeeland, Danmark och Nederländerna — har lyckats bli rika genom jordbruksexporter, men de har gjort det genom specialisering på produkter med hög efterfråganelasticitet som kött och mjölkprodukter eller snittblommor. De flesta latinamerikanska länder kan inte konkurrera med sådana varor, säger Horton.
Enligt Thomas Carrolls beräkningar ägs 90 procent av jordbruksjorden — och typiskt de bästa 90 procenten — i Latinamerika av 10 procent av jordägarna. (s. 13) De många småbönderna och lantarbetarna har extremt små penninginkomster och kan inte utgöra basen för efterfrågan på industrins produkter. Hortons perspektiv på haciendan som institution är väldigt negativt: en konservativ, patriarkalisk institution som inte drivs för profit utan för att bevara ägarens egen överhöghet mot de underlydande. (s. 13-14) Inkomstfördelningen mellan ägaren och arrendatorn/arbetaren i Latinamerikas jordbruk är någonstans mellan 20:1 och 40:1, enligt en rapport från 1963. Den stora ojämlikheten möjliggör också hacienda-ägarens lättja och ineffektiva användning av jorden, menar Horton. (s. 15)
Av dessa skäl är Mexikos jordreform väldigt intressant: ”It was the first reform to break the back of the latifundio” och skedde så länge sen att man kan utvärdera reformens effekter. Jordreformen som skrevs in i 1917 års konstitution var väldigt ambitiös i sin omfattning, men ”the ejido program got off to a slow start and was extremely ill-planned and ill-managed”; ejido-gemenskaperna började utan kapital utan utrustning, och utan tillgång till krediter och tekniskt stöd. Dessutom var många av småbönderna i ejidos illiterata och illa utbildade, och deras nya gemenskaper mötte fientlighet från de hacendados som kvarstod. Trots de svåra förutsättningarna har ejido-jordbruket gjort framsteg, och Horton analyserar detta genom att använda Mexikos jordbruksräkningar, som möjliggör jämförelser mellan produktiviteten på privata gårdar och på ejidos. Tabell 1 visar värdet av output per hektar för de två kategorierna, 1940 och 1960. Avkastningen var 1940 lite större på ejidos än hos privata ägare med minst 5 hektar, men mindre än privata ägare med mindre än 5 hektar. 1960 hade båda storlekskategorierna av privata ägare högre produktivitet, även om skillnaden också här inte var så stor.
Horton menar att 1940 är ett speciellt jämförelseår eftersom ejidos vid det laget hade kommit igång rejält, medan privata ägare var tillbakahållna av ett kvarvarande hot om expropriering. En del av den särskilt goda tillväxten hos privata ägare 1940-1960 beror på en catch-up när det politiska hotet försvunnit. En del av skillnaden i produktivitet mellan privat jord och ejido-jord beror på bättre bevattning på den privata jorden. Om detta beror på bättre incitament på privat jord, eller snarare på politisk diskriminering eller ojämlika resurser, diskuterar inte Horton. I slutsatserna hävdar han i alla fall att ”These data do not support the contention that ejidos have hindered agricultural growth in Mexico.” (s. 20) Givet den mindre kapitaltillgången och sämre jorden för ejidos, så är deras tillväxt imponerande.
1978 publicerade Alain de Janvry, jordbruksekonom vid UC Berkeley, och Lynn Ground, ekonom vid ECLAC i Santiago de Chile, artikeln ”Types and Consequences of Land Reform in Latin America”. Jordreform har sedan den mexikanska revolutionen varit en av de stora debatterna i Latinamerika, säger de. Deras artikel syftar gentemot denna debatt till att klassificera de jordreformer som genomförts, och sätta in dem i ett analytiskt perspektiv på kapitalismen i Latinamerika. (De är influerade bl.a. av Samir Amin.) De menar att den latinamerikanska tillväxtmodellen är ”socially disarticulated”, vilket betyder att industrins efterfrågan antingen kommer från utlandet eller från en liten elit och att löner alltså inte är en viktig källa till effektiv efterfrågan och att ”the logic of capitalist accumulation requires cheap labor and an increasingly regressive distribution of income.” (s. 91) Ekonomin är också ”sectorally diarticulated”, eftersom ”backward linkages in raw materials and industrial production are largely absent. This implies that the balance of payments is an effective constraint on the development of the production capacity.” (s. 91) Eftersom lönerna måste vara låga, måste också bas-livsmedlen vara billiga; eftersom priserna på dessa hålls nere, hålls också produktionen av dem tillbaka. Den låga avkastningen i småbrukar-jordbruket håller också nere lönerna. Men bland de semiproletariserade småbönderna växer kraven på jordreform fram, förklarar de Janvry och Ground i en slags idealtypisk framställning.
För att få progressiv tillväxt i jordbruket från denna situation, säger de Janvry och Ground, krävs tre saker. Ett, ”progressive entrepreneurial behavior” med stabilare jordägande. Två, teknologi och infrastruktur, med statens stöd. Tre, terms of trade och relativpriser som tillåter fördjupning av livsmedelsproduktionen. För att jordreformer ska få positiv effekt på jordbruket så måste de komma åt dessa tre problem.
Men reformerna har olika ursprung och olika karaktär. Vad gäller ursprunget menar vG och Ground att en viktig faktor var ifall reformerna sprang ur ett samhälle med arbetsbrist eller överflöd på arbete. Före det sena 1950-talet rådde arbetskraftsbrist, och för att få tillgång till arbete med låga löner tjänade latifundierna en viktig roll genom att monopolisera jorden. Jordreformerna som revolterade mot detta samhälle kom ur ”the exercise of subjective forces by intellectual and peasant groups in reaction to the severe social contradictions associated with the colonato and aparceria forms of labor exploitation”; de ser reformerna i Mexiko 1917, Guatemala 1952, Bolivia 1952 och i någon mån Venezuela 1959 som exempel på detta.
Deras typologi över jordreformer i tabell 1 baseras på två dimensioner: på y-axeln vad för typ av jordbruk som dominerar före reformen, och på x-axeln i fall det är godsägarna eller kapitalägarna som har mest makt över staten. Tillsammans ger dessa nio utvecklingsvägar. Mexikos reformer 1917-34 klassificeras här som förkapitalistiska omfördelande reformer, och de mexikanska reformerna 1934-1940 som reformer som syftar till övergång till bondejordbruk. Detta till skillnad från t ex Colombias reformer efter 1968 som de klassificerar som ”övergång till junkerjordbruk”, alltså ett försök att omvandla traditionella godsägare till kapitalistiska jordägare. De kommenterar denna sista typ så här:
Och så här förklarar de kategorin utveckling från pre-kapitalistisk produktion till bondevägen:
De har en intressant jämförelse av sin typologi med andra typologier av Griffin (1974), Frank (1969), Barraclough (1973) och andra — det är uppenbart att detta var ett stort och blomstrande forskningsfält vid decennieskiftet 1970! I andra typologier använder man t ex karaktäristiker som ”moderniserande”, ”teknokratiska” eller ”reformistiska”.
Från detta övergår de till att diskutera reformernas konsekvenser. Vad gäller konsekvenserna för inhemsk efterfrågan menar de att jordreformerna inte lyckats i någon större grad. Reformerna har inte lyckats öka sysselsättningen i jordbruket särskilt mycket, och de menar — lite förvånande — att inte heller inkomsterna ökat särskilt mycket. Den mest lovande typen av reform i denna bemärkelse är, säger de ”transition from the precapitalist mode to the farmer road” (s. 101). En survey i Venezuela visade att 37 procent hade lägre kontantinkomster än före reformen, 28 procent var på samma nivå, och 35 procent hade mer kontanter; den totala ökningen för den genomsnittliga som tjänade på reformen var $129 varav $105 i kontanter. I La Paz-regionen i Bolivia hade de nominella konsumtionsutgifterna ökat med 433 procent på 14 år, men att den absoluta nivån av konsumtion fortfarande var låg, för låg för att köpa t ex kylskåp och bilar. De som tjänat mest på reformen i Peru, arebtarna på exproprierade sockerplantager som blev medlemmar i nya kooperativ, ökade sina nominella löner från $377 till $662 från 1968 till 1972, men den absoluta nivån var fortfarande för låg för att utgöra en marknad för industriprodukter. (s. 101) Däremot hade reformerna positiva effekter på marknaden för livsmedel och en del nondurable industrivaror.
Fotnoter
* Man märker att Flores ser mycket positivt på den mexikanska revolutionen när han oroar sig för att jordkoncentrationen kommer öka för mycket genom pequenas propriedades: ”Increasingly, former lahdlord families and members of the ”new class” have begun to operate many peque~as propiedades under a unified management particularly in the production of export crops. The landless peasants with agrarian rights-more than one million and a half-and old agrarian reformers derisively call the owners of these huge, commercial enter-prises ”nylon farmers.” Obviously, these new units are not comparable to the old haciendas. Yet, concentration (’f land ownership, even if it leads to eflicient resource use and increased production, is against the land reform laws and against the spirit of the agrarian revolution.” (s. 88)
Flores politiska uppfattning märks också i slutsatserna när han diagnostiserar Mexikos problem i slutet av 60-talet: ”Clearly, the economic and social problems faced by conternporary Mexico are more complex than those of the past. Their diagnosis requires deep insight and understandingr of the dynamics of Mexico’s very own growth. Their solution will demand unyielding adherence to the principle of self-determination and political fin.esse ; as well as an even greater joint effort than any required in the past. But the rewards may also be unusual, for there is a strong probability that Mexico will be the first indigenous society in our hemisphere to build a free and independent welfare state.” (s. 95) Det är intressant att Flores pekar på Argentina som ett varningstecken på hur illa det kan gå om Mexiko inte genomför de (enligt honom) nödvändiga reformerna.
